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Entenda o debate sobre o CAQ no novo Fundeb


Por Marta Avancini


Este é um breve histórico e uma tentativa de sinalizar alguns dos principais pontos no debate em torno do CAQ (Custo Aluno-Qualidade) no novo Fundeb. A proposta de emenda à Constituição que torna o fundo permanente deverá ser votada na próxima terça-feira (25), no Senado. O texto, já aprovado na Câmara dos Deputados, incorpora o CAQ como parâmetro para definir o padrão mínimo de qualidade do ensino previsto na Constituição.

Uma questão de fundo no debate é a superação das desigualdades educacionais existentes no país. Ela permeia tanto o ponto de vista dos defensores quanto o dos críticos do CAQ.

Outro ponto de atenção, também central no debate, é a relação entre o financiamento, a oferta de qualidade e a aprendizagem. Existem diversas linhas de pesquisas e estudos, que vão em direções diferentes. É preciso estar atento a isso e buscar entender qual é o pano de fundo, quais os conceitos e premissas, sempre que possível.

Tanto os críticos como os defensores usam como referência evidências científicas para sustentar seus argumentos. Suas perspectivas traduzem diferentes visões de educação, de gestão e de funcionamento dos sistemas educacionais que merecem ser aprofundados na cobertura jornalística do assunto, ouvindo os atores que defendem essas posições distintas.

O que é o CAQ?

O Custo Aluno-Qualidade (CAQ) foi criado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação com o objetivo de estabelecer um padrão de qualidade, por aluno, de uma educação de qualidade, comparável a países com bom desempenho educacional.

O que é o CAQi?

O Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi) é o primeiro passo para se chegar ao CAQ. Corresponde ao investimento mínimo necessário para a oferta de uma educação de qualidade em cada etapa e modalidade da educação básica.

Foi apresentado em 2007, com base em uma metodologia desenvolvida pela Campanha. São quatro as dimensões consideradas para definir o investimento mínimo: estrutura e funcionamento, trabalhadores e trabalhadoras da educação, gestão democrática e acesso e permanência. Em cada uma são descritas condições e insumos materiais e humanos considerados adequados para a oferta de ensino de qualidade e para o desenvolvimento da aprendizagem.

Histórico e legislação

A ideia de que devem existir parâmetros de qualidade para a oferta de educação de qualidade não é nova e está presente na legislação educacional.

A Constituição Federal de 1988 prevê, no artigo 206, a garantia de um padrão mínimo de qualidade da educação.

A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) prevê, no artigo 4, que deve haver a definição de um padrão mínimo de qualidade, com base em “insumos indispensáveis”, por aluno, para o processo de ensino e aprendizagem.

A Meta 20 do PNE (Plano Nacional de Educação), de 2014 a 2024, prevê a utilização do CAQ e do CAQi como parâmetros de financiamento da educação básica. Segundo o PNE, o CAQi deve ser implementado até dois anos depois de sua aprovação, ou seja, até 2016. O CAQ deve ser definido no prazo de três anos após a aprovação do PNE. Esses prazos não foram cumpridos.

Regulamentação

O Parecer 8/2010 do CNE (Conselho Nacional de Educação) incluiu o CAQi e o CAQ como matriz para o padrão mínimo de qualidade para a educação básica. Este padrão mínimo está previsto no artigo 4 da LDB.

O relatório final do MEC sobre o assunto, de 2015, alega que seria necessário aprofundar os estudos sobre o CAQi. O Parecer 8/2010 não chegou a ser homologado pelo MEC.

Com base no PNE, em 2017, a Justiça determinou a homologação do CAQi. No mesmo ano, a decisão foi derrubada judicialmente.

Em 2019, o CNE publicou o Parecer 3/2019, no qual passa para o MEC a obrigação de calcular e implementar o CAQi e o CAQ. Ele revoga o Parecer 8/2010.

Segundo defensores do indicador, o Parecer 3 tem o objetivo de proteger o governo federal de cobranças judiciais pela implementação e de ter que aumentar sua participação no financiamento da educação básica.

O CAQ e o novo Fundeb

A PEC em tramitação no Congresso estipula que o padrão mínimo de qualidade terá como referência o CAQ. Esse padrão e as condições adequadas de oferta deverão ser pactuados em regime de colaboração entre União, estados/DF e municípios em lei complementar.

Para os críticos do CAQ, o texto da PEC não esclarece qual seria essa lei complementar, podendo ser tanto a regulamentação do Fundeb (que vai acontecer depois da aprovação da PEC no Congresso) quanto uma lei complementar (que ainda não existe) sobre o Sistema Nacional de Educação. O Sistema Nacional de Educação está previsto na Constituição (artigo 23).

Qualidade e custo

Os defensores do CAQi e do CAQ partem do princípio de que é preciso garantir direitos básicos e condições materiais e profissionais fundamentais para uma oferta de educação de qualidade. Por isso, segundo os defensores, os indicadores se baseiam nas “dimensões fundantes” da oferta educacional listadas anteriormente.

Para os críticos, nem sempre é possível vincular investimento em insumos com a melhoria dos resultados da qualidade educacional, que tem como premissa o direito à aprendizagem. Para eles, os insumos não estão necessariamente ligados à educação de qualidade.

Insumos e padronização

Os críticos do CAQ e do CAQi afirmam que os insumos que compõem os indicadores podem gerar uma padronização das escolas, desconsiderando a diversidade que marca a educação no país.

Os defensores alegam que o CAQ e o CAQi não padronizam, mas garantem direitos básicos e pretendem garantir condições para que o direito à educação aconteça. Eles também afirmam que essa perspectiva está alinhada com a legislação.

Outro argumento dos defensores é que o CAQ segue a lógica do financiamento de países bem-sucedidos na área da educação – definir os insumos que uma escola deve ter e estimar seus custos. Essa é uma maneira de ordenar o orçamento e materializar a qualidade, na relação insumo-preço.

Um terceiro argumento em defesa do CAQ é que ele será construído de maneira progressiva e contextualizada, envolvendo diversos atores, respeitando as características e necessidades locais.

O risco de judicialização

Segundo os críticos, o fato de o CAQ ser baseado em insumos pode levar ao risco de judicialização, ou seja, ações contra estados e municípios que não cumprirem a lista de insumos

Para os defensores, o CAQ evita a judicialização, na medida em que indica os insumos em que os recursos devem ser investidos. Por isso, seria um auxiliar da gestão, permitindo que os gestores organizem os investimentos e definam prioridades.

Para saber mais

Para uma visão abrangente e mais aprofundada, o ideal é procurar fontes como a Campanha Nacional pelo Direito à Educação e o Todos pela Educação, além de Consed (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação), Undime (União dos Dirigentes Municipais de Educação) e Fineduca (Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação).

Confira algumas publicações sobre o tema:

Por que é imprescindível constitucionalizar o CAQ? Nota técnica PEC 26/2020 da Campanha Nacional pelo Direito à Educação.

Análises do Todos pela Educação sobre o CAQ no novo Fundeb do Todos pela Educação.

A importância do novo Fundeb para a garantia do direito à educação escolar indígena e quilombola em territórios de vulnerabilidade social do Capítulo Brasil da Rede Internacional Gul Makai do Fundo Malala.

Novo Fundeb Prós e contras das propostas em debate do D3e.

Impacto financeiro da implantação do CAQi no Brasil de Luiz Araújo.

O Sistema Nacional de Educação (SNE) e o Custo Aluno-Qualidade (CAQ): As metas estruturantes para o cumprimento do PNE subiram no telhado? de Paulo de Sena.

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